Меры защиты внутреннего рынка

Либерализация тарифной защиты в международной торговле вывела на первый план в качестве эффективного средства защиты меры защиты внутреннего рынка. В рамках ВТО страна-член не может обеспечивать эффективную защиту своего внутреннего рынка, просто увеличивая размер импортных пошлин, поскольку импортный тариф ее «связан» на уровне, определенном при присоединении этой страны к ВТО (выше зафиксированного уровня за некоторыми исключениями страна-член ВТО не имеет право повышать ставки таможенных пошлин). В этих условиях единственным эффективным инструментом обеспечения надлежащей защиты внутреннего рынка остаются специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры. В течение всего периода формирования единообразных правил защиты внутреннего рынка, страны-члены ГАТТ и ВТО активно применяли специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры. В последние годы аналогичная практика появилась и у России.

Основной целью мер защиты внутреннего рынка является противодействие несправедливой конкуренции со стороны импортируемых товаров (антидемпинговые и компенсационные меры) или резко возросшему импорту (специальные защитные меры), но только при соблюдении установленных законодательством требований.

Механизм установления мер во всех трех случаях построен по единому принципу:

1. Подача заявления от имени национальных производителей товара.

2. Проведение соответствующего расследования. На всех этапах расследования (в зависимости от расследования и с различной степенью детализации) необходимо иметь:

3. Установление мер (в случае наличия вышеперечисленных доказательств).

Специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры применяются в виде соответствующих пошлин, применяемых сверх ставок таможенных пошлин (в рамках всех трех видов мер), или количественных ограничений (в рамках специальных защитных мер) или обязательств (в рамках антидемпинговых или компенсационных мер).

Более подробно процедура применения мер защиты внутреннего рынка описана в разделе «Российское законодательство в области мер защиты внутреннего рынка».

Департамент государственного регулирования внешнеторговой деятельности Минэкономразвития России

Директор Департамента: Баландина Галина Владимировна

Тел. (495) 950-12-58; факс (495) 950-19-24

E-mail: drvd@economy.gov.ru

Отдел мер защиты внутреннего рынка

Тел. (495) 950-17-50, ; факс (495) 950-18-95

E-mail: MelnikovaNM@economy.gov.ru

Отдел установления ущерба отрасли российской экономики

Тел. (495) 950-12-08; факс (495) 950-12-08

E-mail: LarionovaLN@economy.gov.ru

Антидемпинговые меры

Антидемпинговые меры направлены на устранение недобросовестной конкуренции со стороны товаров, поступающих по демпинговым ценам, т.е. по цене, ниже нормальной стоимости. Под нормальной стоимостью, как правило, понимается цена продаж товара на внутреннем рынке страны-экспортера.

Важно отметить, что сам по себе «демпинг» не является запрещенной практикой и его применение в качестве рыночной стратегии не противоречит нормам ВТО. Однако, принимая во внимание, что эта тактика может наносить ущерб (угрозу) национальной отрасли и способствовать вытеснению с рынка национальных производителей, в рамках ГАТТ/ВТО был создан соответствующий универсальный механизм противодействия.

Зачастую целью демпинговой политики иностранных поставщиков является захват как можно большей доли рынка иностранного государства и закрепления на нем (иногда в качестве монополиста). В некоторых случаях иностранные компании готовы продавать свой товар на экспорт в течение определенного периода даже по убыточным ценам в надежде, что они смогут возместить свои потери после устранения конкуренции со стороны местных производителей, или компенсируя высокими ценами продаж этого товара на своем внутреннем рынке. Большие западные корпорации, обладающие существенными финансовыми ресурсами, могут позволить себе пойти на такие затраты для завоевания иностранного рынка. При этом местные компании зачастую просто не обладают необходимыми ресурсами для противостояния агрессивной ценовой политике иностранных производителей.

В соответствии с международными правилами антидемпинговые меры могут быть применены в случае наличия доказательств импорта какого-либо товара по демпинговым ценам, и что, это причиняет материальный ущерб (или создает угрозу материального ущерба) отечественным производителям аналогичного товара или приводит к существенному замедлению создания отрасли отечественной экономики.

Антидемпинговая мера применяется посредством введения антидемпинговой пошлины или одобрения ценовых обязательств, принятых экспортером на срок не более 5 лет, с возможностью последующего продления по результатам соответствующего пересмотра.

В рамках антидемпингового расследования наличие рыночного статуса означает, что расчет себестоимости импортируемой продукции в стране его происхождения будет проводиться на основе данных, предоставленных непосредственно производителем или экспортером товара, против которого проводится расследование. При нерыночном сценарии орган, проводящий расследование, основывает свои расчеты на данных третьей рыночной страны, имеющей схожие общеэкономические показатели и показатели отрасли, производящей товар, против которого ведется расследование («суррогатный подход»). Возможно использование данных, предоставленных национальной компанией-заявителем, по чьей инициативе было начато расследование. И в том, и в другом случае данные по себестоимости фактически будут искажаться в пользу заявителя и в ущерб интересам производителей страны с нерыночной экономикой, чей товар стал предметом разбирательства.

В отношении советских и российских товаров основными торговыми партнерами долгое время применялся именно нерыночный подход и только в 2002 году удалось добиться признания рыночного характера российской экономики в США, ЕС. В настоящее время большинство наших торговых партнеров не ставят под сомнение рыночность российской экономики. Однако остается еще ряд стран, пытающихся получить за это какие-либо уступки. Позиция Минэкономразвития России, и работа, проводимая в рамках этого подхода, заключается в том, что признание рыночности российской экономики должно являться односторонним шагом, так как устраняет лишь дискриминационный фактор во взаимных отношениях, а не «предметом для размена».

Компенсационные меры

Компенсационные меры применяются в отношении субсидируемого импорта, т.е. импорта какого-либо товара, при производстве, транспортировке или экспорте которого в иностранном государстве использовались специфические субсидии

Субсидии в ВТО подразделяются на 3 основные категории:

• запрещенные (направленные на импортозамещение или напрямую связанные с результатами экспорта), которые должны быть устранены страной-членом ВТО к моменту присоединения (для развивающихся и наименее развитых стран есть более льготный переходный период), являющиеся специфическими;
• специфические («наказуемые») субсидии, предоставляемые одному или группе предприятий, отрасли или группе отраслей, определенному региону. Именно эти субсидии являются предметом компенсационных расследований, т.к. создают преференциальный режим для предприятия/отрасли/региона;
• субсидии, носящие «горизонтальный» характер, т.е. доступные без исключения всем предприятиям/отраслям/регионам на равных условиях. Такие меры не являются предметом компенсационных расследований, т.к. не предоставляют привилегий отдельным субъектам рынка.

За исключением запрещенных субсидий, прочие виды субсидирования, как и демпинг, не являются запрещенной практикой. Но, учитывая степень их возможного «искажающего» воздействия на конкуренцию, могут стать предметом компенсационного расследования.

В соответствии с международными правилами компенсационные меры применяются в случае импорта какого-либо товара, при производстве, транспортировке или экспорте которого в иностранном государстве использовались специфические субсидии, что причиняет материальный ущерб (или создает угрозу материального ущерба) отечественным производителям аналогичного товара или приводит к существенному замедлению создания отрасли отечественной экономики.

Эти меры также устанавливаются на срок не более 5 лет, с возможность последующего продления по результатам пересмотра.

При проведении компенсационных расследований рыночный статус определяет весь ход расследования, поскольку при отсутствии рыночных механизмов ценообразования (например, когда все цены внутри страны и на экспорт устанавливаются государством) невозможно (а) выделить и рассчитать размер предоставляемой таким образом субсидии и (б) провести сопоставление стоимости субсидируемого товара с аналогичным товаром, чья цена установлена свободным рынком.

Специальные защитные меры

Специальные защитные меры стоят несколько особняком в ряду мер защиты внутреннего рынка, так как в отличие от антидемпинговых или компенсационных мер не направлены на устранение несправедливой конкуренции, но призваны защитить национальную отрасль, терпящую убытки в связи с резко возросшим импортом аналогичного товара.

В соответствии с международными нормами специальные защитные меры применяются в случае, когда импорт какого-либо товара резко увеличивается за последние годы и это причиняет серьезный ущерб (или создает угрозу серьезного ущерба) отечественным производителям этого товара. При этом увеличение импорта происходит из всех стран, осуществляющих поставки данного товара.

В случае введения специальной защитной меры отечественным производителям, неожиданно столкнувшимся со значительными объемами конкурирующих иностранных товаров, государством дается некоторое время для адаптации к работе в условиях иностранной конкуренции.

Специальные защитные меры могут вводиться сроком на 4 года (с максимальным продлением до 8 лет) и должны быть отменены, как только обстоятельства, лежащие в их основе, прекратят оказывать свое негативное влияние.

Российское законодательство в части мер защиты внутреннего рынка

В России вопросы применения защитных мер регулируются Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. №165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров», который разрабатывался исходя из требований ВТО (далее – Федеральный закон) и заменил первый законодательный акт в этой области – Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. №63-ФЗ «Об экономических интересах Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами».

Дополнительным подзаконным актом в области расчета размера субсидии является постановление Правительства Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 546 «Об утверждении правил расчета размера специфической субсидии иностранного государства (союза иностранных государств) и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации, регулирующих вопросы применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер при импорте товаров».

Федеральный закон определяет условия применения мер защиты внутреннего рынка и достаточно подробно регламентирует процедуру их введения и пересмотра.

В соответствии с Федеральным законом меры защиты внутреннего рынка могут быть введены только в результате расследования, в ходе которого орган, проводящий такие расследования, установит наличие условий для применения мер защиты внутреннего рынка. В России таким органом расследования является Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (в Минэкономразвития России – Департамент государственного регулирования внешнеторговой деятельности).

Федеральный закон определяет следующие основные условия применения мер защиты внутреннего рынка:

В соответствии с Федеральным законом расследование, по итогам которого могут быть введены меры защиты внутреннего рынка, может быть начато по заявлению российских производителей, производящих не менее 50% от объема производства данного товара в России. Антидемпинговое или компенсационное расследование может быть начато и по заявлению российских производителей, производящих менее 50% от объемов производства товара в России. Однако в таком случае их доля в объеме производства должна быть не менее 25%, и на долю производителей, поддерживающих начало расследования должно приходиться не менее 50% от объемов производства производителей, которые высказали свое отношение к началу расследования. Федеральный закон предусматривает возможность органу расследования начать расследование по собственной инициативе, если в его распоряжении есть все необходимые для этого доказательства. Однако таких случаев в российской практике пока не было, в том числе, в связи с тем, что органу расследования самостоятельно практически невозможно получить все данные, необходимые для начала расследования.

Заявление производителей должно содержать доказательства наличия условий для начала расследования. Эти условия, как и другие требования к началу заявления, достаточно подробно изложены в статьях 25 и 26 Федерального закона.

Федеральный закон предусматривает возможность введения в качестве специальных защитных мер специальных пошлин или квот на импорт товаров. По итогам антидемпинговых и компенсационных расследований могут быть введены соответственно антидемпинговые или компенсационные пошлины или приняты обязательства.

В Федеральном законе установлены сроки проведения расследований – специальное защитное расследование должно быть завершено в течение 9 месяцев, а антидемпинговое и компенсационное – в течение 12 месяцев с возможным продлением на 6 месяцев. Однако возможно введение предварительных мер в тех случаях, когда промедление с введением меры может привести к крайне негативным последствиям для российских предприятий. Предварительная специальная пошлина может быть введена сразу после начала расследования, а антидемпинговая или компенсационная предварительная пошлина – через два месяца после начала расследования.

Специальные защитные меры могут предоставить защиту российским производителям в течение 4 лет с возможностью последующего их продления (максимально до 8 лет, в реальности 3+3 из-за необходимости предоставления компенсаций Европейскому союзу по двустороннему соглашению). Под их действие подпадает импорт товара из всех стран, за исключением развивающихся и наименее развитых (при соблюдении определенных условий).

Срок действия антидемпинговых и компенсационных мер равен 5 годам и может быть продлен на последующий 5-летный период. Их действие распространяется в отношении импорта только из тех стран, из которых он осуществлялся либо по демпинговым ценам, либо с использованием субсидирования со стороны государства.

Пошлина, которая применяется при введении мер защиты внутреннего рынка, взимается таможенными органами Российской Федерации независимо от взимания ввозной таможенной пошлины и сверх ее ставки.

Решение о введении мер защиты внутреннего рынка принимается Правительством Российской Федерации.

Практика применения мер защиты внутреннего рынка в России

Меры защиты внутреннего рынка становятся заметным инструментом регулирования внешней торговли в России.

Существует ряд причин, обусловливающих «выгодность» мер защиты внутреннего рынка для российских производителей по сравнению с другими инструментами регулирования внешней торговли. Во-первых, процедура введения мер защиты внутреннего рынка – это достаточно подробно прописанная правовая процедура, т.е. при определенных условиях у производителей есть законодательно установленное право на эту защиту. Во-вторых, эти инструменты активно используются в международной практике и признаны в ВТО. В-третьих, в отличие от обычных таможенных пошлин специальные, антидемпинговые и компенсационные пошлины применяются в отношении товаров, происходящих из СНГ, в отношении которых действует беспошлинный режим свободной торговли.

Меры защиты внутреннего рынка все активнее используются российскими производителями для защиты от импорта. С момента принятия в России законодательства о мерах защиты внутреннего рынка в 1998 году принято уже 15 мер защиты внутреннего рынка (9 – специальных защитных, 4 – антидемпинговых и 2 компенсационных). При этом большинство мер было введено в последние годы. Только в 2005 году и первом полугодии 2006 года введены 7 мер, т.е. практически половина от общего количества введенных мер. Кроме этого в ходе расследований было применено 7 предварительных мер, что позволяет обеспечить более эффективную и быструю защиту для производителей.

Большинство из введенных в России мер защиты внутреннего рынка – это специальные защитные меры. Обусловлен такой факт в первую очередь тем, что для российских производителей проще собрать необходимую для начала расследования информацию, так как нет необходимости получать данные о ценах на товар на иностранных рынках или о субсидиях, которые получают иностранные производители от своих государств. Кроме того, в случае введения специальных защитных мер (в отличие от антидемпинговых или компенсационных) действие такой меры будет затрагивать поставки товара из всех стран, а не только из тех в отношении которых будет доказано наличие демпингового или субсидируемого импорта.

Однако применение антидемпинговых и компенсационных мер тоже активизируется. Причинами перехода от специальных защитных мер к антидемпинговым и компенсационным является то, что в части специальных защитных мер (а) их срок ограничен, (б) доказательства ущерба – серьезнее, (в) антидемпинговые и компенсационные меры приводят, как правило, к вытеснению импорта, (г) в рамках специальных защитных мер необходимо доказательство непредвиденных обстоятельств и с российских производителей берется своего рода обязательство выполнения плана по адаптации. Кроме того, необходимо отметить, что как в российской, так и в международной практике проще бороться с поставками из одной или нескольких стран, чем с импортом в целом. В случае с антидемпинговыми мерами еще одним плюсом является достаточно высокий средний уровень вводимых антидемпинговых пошлин. В среднем уровень вводимых антидемпинговых пошлин составляет 15-20%, однако в отношении некоторых товаров и производителей вводятся пошлины и в 50%. Кроме того, степень ущерба российским производителям, которую достаточно доказать для целей введения антидемпинговых и компенсационных мер, существенно ниже чем, чем для целей специальных защитных мер. Для целей специальных защитных мер ущерб должен быть серьезным, а для антидемпинговых и компенсационных достаточно и материального ущерба.

Если несколько упрощенно подойти к различиям между серьезным ущербом и материальным ущербом, то эти две категории отличаются тяжестью положения предприятий. К примеру, серьезный ущерб может присутствовать, когда наблюдается существенное падение объемов производства и ухудшение финансовых показателей, а материальный ущерб может быть установлен и при стабильных объемах производства и продаж (или даже растущих), но на фоне снижающихся цен и падения прибыли российских производителей из-за негативного влияния низких цен импорта.

Товарный охват применяемых в России мер достаточно широк – меры защиты внутреннего рынка применялись в таких секторах как машиностроение, сельское хозяйство и пищевая промышленность, черная металлургия. При этом мерами защиты внутреннего рынка пользуются как гиганты российской промышленности – металлурги, так и сравнительно небольшие с точки зрения объемов продаж производители, например, производители дрожжей пекарных. С учетом этого вполне очевиден вывод, что, несмотря на то, что участие в процедурах введения мер защиты внутреннего рынка требует от российских производителей определенных усилий, такое участие посильно и для небольших компаний.